2019年11月13日 星期三
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矿法体系修订过程中应关注的十大矿权实务问题

2019-10-30 9:40:07 来源:通发娱乐报 作者:王振华

编者按:矿业大会期间,在通发娱乐法规与政策论坛上,中伦律师事务所王振华律师作了题为《矿法体系修订过程中应关注的十大矿权实务问题讨论》的报告,引起了业内人士的广泛好评。现应读者要求,将此文刊发,希望可以给大家带来更多的启迪,为大家解决实践问题提供一些思路。

众所周知,在矿法领域,重点问题比较突出和集中,如矿业权用益物权属性和行政权属性的共存、区分与协调问题,矿业权出让收益的性质问题、油气探采合一的问题,矿业权转让合同生效条件的问题等。但鉴于上述问题在理论界和实操界都已进行过许多讨论和探索,我们在此不再赘言。而接下来要跟大家分享的则是我们在矿产资源领域实践项目及案件中遇到的更为具体和存在争议的问题。这些问题可能尚未引发大面积的关注与讨论,但却是我们在矿产资源法律服务领域遇到的相对集中和存在困惑的问题。笔者希望通过此篇文章的归纳与梳理,可以让更多的行业内人士和矿政管理部门聚焦这些看似小众却早已成为矿业权人痛点的问题。

一、采矿许可证生产规模变更的“尴”与“难”

现状与问题:

《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)第二十五条规定:变更生产规模的采矿权人应当在采矿许可证有效期内,向登记管理机关申请变更登记。

《关于修改<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>第二十五条规定的通知》(国土资发〔2017〕29号)取消了“变更生产规模”的情形下,采矿权人应当向登记管理机关申请变更登记的规定。《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号)第三十条正式废止了国土资发〔2011〕14号文。至此,变更生产规模不再属于矿政管理范围之内的行政许可事项,但是取消审批后并未做好后续衔接,缺乏明确而具体的制度安排。

有关建议:

应将“变更生产规模”视为一种备案登记行为或为矿业权人提供的一种行政服务行为,不能仅仅因为“变更生产规模”不再视为一种行政许可行为便予以取消,因为生产规模的变更关系到矿山太多其他方面的审批,如安全、环保等。在其他行政审批机关仍将生产规模的变更作为其他审批事项变更的依据甚至前提时,矿山企业不应面临“两头堵”的尴尬窘境。

二、矿山地质环境恢复治理过程中的采矿行为到底如何定性?应该怎样管理?

现状与问题:

关于采矿行为的定性和管理主要存在三方面的问题:一是尾矿、残矿回收的行为性质。尾矿、残矿回收本质上属于采矿行为,但目前尚没有任何文件对矿山地质环境恢复治理过程中的上述行为予以定性。二是是否需要办理采矿许可证。现实操作层面上的矿山地质环境恢复治理项目涉及尾矿、残矿回收的,没有要求办理采矿许可证,但存在治理人因未取得采矿权证而被自然资源行政机关展开非法采矿调查的案例。三是是否需要缴纳采矿权出让收益。如果尾矿、残矿回收被定义为采矿行为,则治理人需要缴纳相应的采矿权出让收益,但在现实操作层面上存在自然资源主管部门通过挂牌方式确定治理主体,挂牌价格即为“尾矿、残矿储量乘以资源固定单价”的情况。

有关建议:

首先,制定明确、具体的实施细则。目前关于地质环境恢复矿山治理的法律规范主要为宏观意义上的指导意见和原则性规定,缺乏明确具体、可供操作的实施细则,尤其是关于恢复治理过程中的采矿行为,文件均一笔带过,既没有对行为性质进行认定,又未规定该行为应参照适用采矿行为并办理采矿许可证。其次,将颁证行为嵌入环境恢复治理项目中,简化审批流程。将采矿许可证颁证行为嵌入矿山地质环境恢复治理项目中,统一进行审批。鉴于环境治理项目中的采矿行为有别于一般意义上的采矿权新设登记行为,因此建议自然资源主管部门简化该颁证行为的流程,配合环境恢复治理项目同时进行审批,从而保障治理人合法开采资源的权利。

三、矿权抵押备案是矿权抵押权产生的登记确权行为,而非单纯的行政管理及服务行为

现状与问题:

矿权抵押面临的主要问题:一是《矿产资源法》修法进程缓慢,没有很好地适应并调整现在的矿产法律关系。二是《物权法》和《不动产登记暂行条例》均未将矿业权明确认定为不动产,故其作为不动产进行抵押登记的法律依据的位阶稍显不足。三是因自然资源行政主管机关设计抵押备案制度的初衷即为了行政监管,而非希望成为设立抵押权的确权行为,故在逻辑上始终未做出完全的转变。

有关建议:

首先,在《矿产资源法》层面明确矿业权抵押(备案)登记的法律效果即为矿业权抵押权的设立,而不再是行政机关提供的一种行政服务行为。其次,在《物权法》和《不动产登记暂行条例》层面将矿业权的不动产(或类不动产)属性纳入其中,明确矿业权抵押的性质。再次,司法机关和自然资源行政机关应加强沟通和交流,就如何落实矿业权抵押备案问题形成统一认识,共同推动矿业权抵押登记制度的建立。

四、构建依职权主动注销矿业权证的法律体系

现状与问题:

《行政许可法》第七十条明确,“有下列情形之一的,行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续:(一)行政许可有效期届满未延续的;(二)赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的;(三)法人或者其他组织依法终止的;(四)行政许可依法被撤销、撤回,或者行政许可证件依法被吊销的;(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条明确,“探矿权人逾期不办理延续登记手续的,勘查许可证自行废止。”第二十四条规定,“有下列情形之一的,探矿权人应当在勘查许可证有效期内,向登记管理机关递交勘查项目完成报告或者勘查项目终止报告,报送资金投入情况报表和有关证明文件,由登记管理机关核定其实际勘查投入后,办理勘查许可证注销登记手续:(一)勘查许可证有效期届满,不办理延续登记或者不申请保留探矿权的;(二)申请采矿权的;(三)因故需要撤销勘查项目的。自勘查许可证注销之日起90日内,原探矿权人不得申请已经注销的区块范围内的探矿权。”

《矿产资源开采登记管理办法》第七条明确,“采矿权人逾期不办理延续登记手续的,采矿许可证自行废止。”第十六条规定,“采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满停办、关闭矿山的,应当自决定停办或者关闭矿山之日起30日内,向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续。”

《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》指出,“采矿权在有效期内因生态保护、安全生产、公共利益、产业政策等被县级及以上人民政府决定关闭并公告的,由同级国土资源主管部门函告原登记管理机关。采矿权人应当自决定关闭矿山之日起30日内,向原登记管理机关申请办理采矿许可证注销登记手续。采矿权人不办理采矿许可证注销登记手续的,由登记管理机关责令限期改正;逾期不改正的,由原登记管理机关吊销采矿许可证,并根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定办理采矿许可证注销手续。”

《关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》指出“收到地方人民政府(或部门)有关矿山关闭情况的通知后,颁发采矿许可证的自然资源主管部门可直接注销采矿许可证并向社会公告。对于存在查封、抵押备案等情况的,应待查封解除、抵押解除后予以直接注销采矿许可证并向社会公告。”

有关建议:

在《矿产资源勘查区块登记管理办法》及《矿产资源开采登记管理办法》中明确自然资源主管机关可以依职权主动注销矿业权,但仍注意应以矿业权人申请注销为常态,以行政机关依职权主动注销为例外。如矿业权人未在规定时限内向行政机关申请注销,行政机关经书面催告后仍未提出申请的,行政机关可依职权主动注销其矿业权。

五、矿业权出让收益到底应该怎么收?按“全部已探明可采储量”还是按“出让年限乘以生产规模”计算可采储量?

现状与问题:

我们在实践操作中注意到,对于采矿权出让收益的计算方式,各地自然资源主管部门的认知存在较大差异。归纳总结后发现:一是北方地区在收取采矿权出让收益时大多按照“全部已探明可采储量”作为储量基础进行收费;二是南方地区在收取采矿权出让收益时则大多按照“出让年限乘以生产规模”作为储量基础进行收费。

有关建议:

以“出让年限乘以生产规模”的方式确定基础储量进而计算采矿权权出让收益的方式更能体现公平性和经济性,避免或有行政纠纷诉讼的发生。我国对于采矿许可证的期限是有规定的,即大型矿30年,中型矿20年,小型矿10年,但我国没有任何法律法规规定采矿权人在矿证到期后享有优先取得并延续的权利。即采矿权人目前可以在矿证最长有效期内进行延续,但最长有效期到期后能否优先取得采矿权证亦是空白地带。因此,如果采矿权人按照“全部已探明可采储量”缴纳了出让收益,一旦最长有效期到期后无法延续,采矿权人或将遭受巨大的经济损失,从而引发行政纠纷及行政赔偿。

六、采矿权证到期后延续并扩大储量(原储量已开采完毕)时是否享有法定优先扩储权?

现状与问题:

我们在实践过程中注意到,一些地方自然资源主管部门在招拍挂出让采矿权时,往往会对出让的储量加以限定,即会根据生产规模及年限确定仅出让部分储量。但随着年限到期,储量开采完毕,现采矿权人申请延期并扩大储量,并愿意缴纳相应的出让收益。我国法律法规仅规定了探转采时矿业权人享有优先取得新设采矿权的权利,但对上述情形却未规定采矿权人享有任何优先权。

有关建议:

首先,在已经出让资源量没有利用完毕的情况下,在符合延续条件的情况下法定延续; 其次,对于有效期满且出让资源已经利用完毕的情形,应赋予原矿业权人同等条件下优先购买权或者协议出让给原矿业权人;再次,新资源重新出让时应妥善考虑原有效采矿系统一并出让。

七、矿业权与土地使用权的冲突协调问题

现状与问题:

矿业权与土地使用权冲突的根本原因是法律关系的要素之间存在矛盾。一是权利主体的矛盾。矿业权和土地使用权分别由两套法律体系来规范,实行两套审批制度,两者很有可能归属不同的权利人,取得矿业权的人不一定能够取得土地使用权,反之亦然。二是权利客体的矛盾。矿业权的客体是赋存于其权利范围内的矿产资源,土地使用权的客体则为其权利范围内的土地资源,两者在地理空间上存在一定范围交叉。三是权利内容的矛盾。矿业权和土地使用权都属于物权法的调整范畴,都具有对世性和排他性,权利主体都享有直接支配客体并排除他人干涉的权利。四是行使方式的矛盾。矿业权人在从事矿产资源勘探、开采等活动中很有可能会对地表土地产生破坏等不利影响;土地使用权人在从事地面建设等活动时也可能会给矿产资源带来压覆等方面的妨害。

矿业权与土地使用权冲突的直接原因是缺乏明确具体的冲突协调规范。目前,矿业用地法律规范缺位,没有形成统一、明确和具体的矿业权与土地使用权的冲突协调机制。

矿业权与土地使用权冲突的现实原因是合法采矿、违法用地现象大量存在,大量的矿业企业为了降低成本采用“以租代征”等不符合我国土地管理法规定的用地方式。

有关建议:

建立净采矿权出让制度。2010年,原浙江省国土资源厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》将“净采矿权出让”作为一项制度创新。2013年,原浙江省国土资源厅专门出台的《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》规定,“净采矿权是指采矿权出让前期的相关政策处理到位,竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约,且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权”。浙江省提出的净采矿权出让概念可以予以和贯彻,即国家在出让矿权时,应对于该矿权存在的矿地使用权、道路地役权、环境相邻权、水使用权、地下空间利用权、废弃物排放和弃置权等开采时必需的系列权利予以解决和保障。

八、矿权管理领域关于行政利害关系的界定问题

现状与问题:

在实践过程中经常遇到这种情况,如A和B签订《股权转让协议》,A通过受让B的股权从而取得对某采矿权的控制权。后A发现该采矿权存在瑕疵,随即以自身名义向自然资源主管部门提起行政复议要求撤销该采矿权。关于这一问题,A的申请是否属于同颁证行为有行政法上的利害关系?

对此,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条规定,债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。因此,债权行为应同行政行为区分开来,判断是否具有行政法上的利害关系,最根本的是要分析行政机关在作出颁证行为时是否负有必须考量相关方利益的法定职责,如果没有,则很难论证构成利害关系。

有关建议:

行政机关在收到行政复议申请时,应对利害关系问题进行严格审查,对于基于债权行为(合同之债)而提出的行政复议应特别注意,因为按照一般意义上的利害关系来说,确实容易认为存在极强的关系,但行政法意义上的利害关系认定具有其特殊性不能任意扩大。

九、矿业权延续应严格遵守法定原则,禁止或限制任意增设延续条件的行为

现状与问题:

自然资源部发布的《探矿权延续登记(非油气类)服务指南》明确,申请人条件必须具备以下条件:一是申请人为该勘查项目的探矿权人。二是申请人的资金能力与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应。符合如下条件的,准予批准:一是申请材料齐全、符合法定形式。二是申请时间在勘查许可证有效期届满30日前。三是勘查实施方案应当符合地质勘查规程、规范和标准,计划勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入要求。四是勘查项目提高勘查阶段或者按规定缩减相应的勘查面积。五是法律法规规章规范性文件对行政许可条件作出调整的,根据新的规定执行。

关于增设条件的限制性规定,《行政许可法》第十六条规定,“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”

《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》(国土资发〔2009〕180号)规定,“地方规范性文件、政策与法律、法规不一致,增设行政许可或者行政许可条件的,行政复议案件审理应当以法律、法规为依据。”

有关建议:

建议在“一法三令”中明确规定探矿权和采矿权延续的法定条件。同时,建议明确除法律法规规定外,不得任意增设探矿权和采矿权延续的条件。

十、矿产资源配置行为的法律性质及由此引发的矿权实现难题

现状与问题:

在实践中,一些地方为了吸引投资,同意为投资达到一定数额、规模及重点发展项目的企业配置矿产资源。其中,尤以内蒙古的煤炭配置资源最为常见和典型。但由于该配置行为往往涉及一大片井田资源需配置给多家主体的问题,又由于资源配置行为不是简单的资源转让,能够最终承载配置资源的主体只有矿业权,而我国又不允许矿业权按份共有,在多种边界条件的限制下,地方政府一般都是以各配置资源主体按照配置的资源量的比例设立公司,并享有相应的股权,最终将矿业权的收益落在了股权权利之上。但很多案例显示,多家配置主体成立公司的变通做法在实际操作中并不顺利。因为一旦成立公司,便涉及到生产经营问题、较强的人合关系等。但事实上各方并不具备优先的人合基础,在谈判过程中各方均想保障自身权益,导致诉求不一,甚至导致了纠纷的产生。

有关建议:

可将矿产资源配置行为理解为行政机关赋予了配置主体未来可以办理矿业权证的期待权,该期待权是可以依法转让的,但受让主体也必须为政府制定的矿权承载主体,惟有如此才能确保该资源储量能够最终落在合法的矿业权上,但该转让行为需经过当地政府部门或自然资源主管部门的同意。□

作者简介

王振华:

中伦律师事务所合伙人律师,主要执业领域为自然资源领域以及大型基础设施建设领域,包括但不限于矿业、能源、港口、产业园区、土地整理及出让等,在投资并购、债务重组、民事及行政争议、审计整改等方面有着丰富的实践经验。

王振华律师至今已连续四年担任自然资源部常年法律顾问,在规划、矿业、土地利用、海洋利用等方面亦有着丰富经验。

网站编辑:宫莉

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